Polemik makan siang dan susu gratis yang digagas sebagai program andalan pasangan Prabowo Subianto dan Gibran Rakabuming Raka (Prabowo-Gibran) pada kampanye dan debat capres/cawapres semakin memuncak pasca kemenangan sementara versi hitungan cepat. Program kontroversial ini habis-habisan dilontarkan pasangan dan tim kampanye 02 sebagai solusi mengatasi kemiskinan ekstrim dan stunting.

Gejala untuk meniadakan ataupun menunda program makan siang dan susu gratis sempat mengemuka karena kesulitan pendanaannya dan penerapannya dinilai tidak realistis. Kendati dalam debat capres/cawapres 01 dan 03 mengkritisi program populis ini, namun pasangan calon 02 mati-matian mempertahankan program unggulannya ini dengan segala macam argumentasi.

Sesuai agenda yang ditetapkan pada PKPU Nomor 3 Tahun 2022 , rekapitulasi hasil penghitungan suara paling lambat ditetapkan KPU pada 20 Maret 2024. Apabila tidak ada gugatan sengketa pilpres ke MK, maka dengan memperhatikan hasil sementara Prabowo-Gibran diperkirakan melaju menjadi presiden dan wakil presiden periode 2024-2029.

Mengingat penetapan capres/cawapres sebelum penetapan rencana kerja pemerintah (RKP) dan penyusunan APBN 2025, maka program prioritas dan strategis pasangan 02 akan mewarnai RKP dan APBN 2025. Sebagai pasangan yang mengusung ide keberlanjutan dari pemerintahan Jokowi, tim transisi dengan persetujuan Jokowi akan melakukan penyesuaian dan refocusing pada APBN 2024 sejalan program Prabowo-Gibran yang telah diumbar pada masa kampanye.

Meskipun kendali pemerintahan masih berada ditangan Jokowi, namun mantan Gubernur DKI ini memiliki tanggung jawab untuk memastikan pewarisnya ini mampu memenuhi janji politik. Selama masa kampanye, janji politik yang disampaikan baik pada forum debat capres/cawapres maupun pada rapat umum wajib ditunaikan sebelum periode pemerintahannya berakhir.

Ruang Fiskal pada Postur Belanja APBN 2024

Untuk mencermati kemampuan capres/cawapres 02 merealisasikan janji politiknya, perlu ditelisik lebih jauh ruang fiskal yang tersedia pada APBN 2024. Apakah pemerintah berikutnya terpaksa melakukan pengalihan kebutuhan belanja tertentu karena terpaksa harus merogoh kantong dalam-dalam. Untuk pasangan pemenang, visi misi yang diumbar pada saat kampanye dan debat capres/cawapres sebagai utang yang harus ditunaikan.

Pada APBN 2024 dianggarkan belanja sebesar Rp3.325,12 triliun yang terbagi atas belanja K/L sebesar Rp1.090,83 triliun, belanja non K/L sebesar Rp1.376,70 triliun, dan transfer ke daerah sebesar Rp857,59 triliun. Berdasarkan jenis belanjanya, belanja pemerintah pusat tersebut terbagi atas belanja pegawai sebesar Rp285,80 triliun, belanja barang sebesar Rp405,26 triliun, belanja modal sebesar Rp247,47 triliun, belanja bantuan sosial sebesar Rp152,30 triliun, belanja bunga sebesar Rp497,32 triliun, belanja subsidi sebesar Rp285,97 triliun, belanja hibah sebesar Rp6,60 triliun, dan belanja lainnya sebesar Rp593,40 triliun.

Sedangkan berdasarkan fungsinya, belanja pemerintah pusat terbagi atas fungsi pelayanan umum sebesar Rp601,36 triliun, fungsi pertahanan sebesar Rp139,10 triliun, fungsi ketertiban dan keamanan sebesar Rp192,80 triliun, fungsi ekonomi sebesar Rp644,18 triliun, fungsi perlindungan lingkungan hidup sebesar Rp14,13 triliun, fungsi perumahan dan fasilitas umum sebesar Rp41,80 triliun, fungsi kesehatan sebesar Rp97,43 triliun, fungsi pariwisata sebesar Rp3,40 triliun, fungsi agama sebesar Rp11,76 triliun, fungsi pendidikan sebesar Rp225,07 triliun, dan fungsi perlindungan sosial sebesar Rp496,5 triliun.

Dari anatomi belanja APBN 2024, sangat sulit menambah belanja untuk keperluan makan siang dan susu gratis sebesar Rp460 triliun. Pengalihan belanja subsidi energi akan berdampak terhadap kenaikan harga bahan bakar minyak yang menimbulkan gejolak harga dan kenaikan inflasi. Kondisi ini merupakan sumbu pendek pemicu gejolak politik yang menimbulkan beban politik sangat mahal.

Alternatif lain apabila pendanaan kebutuhan tersebut diperoleh dari saldo anggaran lebih (SAL) juga mengalami keterbatasan. Pada tahun 2023 besaran SAL sebagai sumber pendanaan mengalami penurunan menjadi sebesar Rp11,86 triliun. Sedangkan angka defisit ditambah dengan cicilan pinjaman tidak mampu ditutup dari SAL yang ada, sehingga ketergantungan terhadap penerimaan utang sangat tinggi.

Pemberian Harapan Palsu

Tekanan terhadap APBN semakin mempersempit ruang fiskal yang dapat digunakan untuk merealisasikan janji kampanye paslon 02. Pada tahun 2023 belanja bunga telah mencapai angka sebesar Rp439,8 triliun atau 14,09% dari total belanja APBN merupakan pengeluaran tertinggi di antara jenis belanja APBN untuk pertama kalinya. Porsi belanja bunga tertinggi berlanjut pada APBN 2024 sebesar Rp497,3 triliun melebihi belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, dan belanja bantuan sosial. Beban pinjaman meliputi bunga dan cicilan pada tahun 2023 telah mencapai angka sebesar Rp1.022,79 triliun.

Kegamangan pasangan Prabowo-Gibran merealisasikan janji politik berupa program andalan makan siang dan susu gratis terkesan dari jawaban yang disampaikan Gibran dan anggota TKN lainnya. Ada yang mengatakan program ini baru akan direalisasikan pada tahun 2029, dilakukan secara bertahap dan untuk wilayah tertentu. Padahal saat kampanye tidak diberikan batasan atau target sasaran dari program kebanggaannya tersebut.

Selama masa kampanye, pasangan calon ini dan anggota TKN sangat percaya diri mampu memberikan makan siang dan susu gratis yang menghabiskan anggaran Rp460 triliun. Program andalan ini selalu dikumandangkan baik dalam kampanye, debat capres/cawapres, dan iklan pariwara. TKN dengan sesumbar menyatakan mampu mencarikan sumber pendanaan program unggulannya ini.

Selain ketersediaan anggaran, program populis ini tidak mudah untuk direalisasikan. Apabila ditinjau dari tata kelola APBN, maka konstruksi hukum administrasi keuangan sangat sulit diterapkan karena kebutuhan pelaksana program sampai ke tingkat desa. Untuk makan siang tidak mungkin dapat dianggarkan dan dieksekusi anggarannya dari APBN kementerian/lembaga yang ditunjuk di pusat. Alasannya, barang yang dibagikan kepada masyarakat tidak berupa bahan pangan seperti sembako dan beras, melainkan dalam bentuk makanan siap saji.

Sebagai entitas pemerintah terendah, kegiatan ini hanya dapat dilaksanakan pada tingkat desa dan kelurahan. Apabila dilakukan oleh satuan pemerintahan terkecil, maka dana APBN harus disalurkan melalui transfer dana ke daerah dan dana desa. Untuk masyarakat penerima yang berada di kawasan desa, maka kebutuhan makan siang disalurkan melalui dana desa. Sedangkan masyarakat penerima yang berada di kawasan perkotaan, penganggaran dan pencairan program tersebut dilakukan melalui dana alokasi umum (DAU) khusus dana kelurahan.

Sedangkan untuk program susu gratis dapat dilakukan proses pengadaannya secara terpusat, misalnya melalui Badan Pangan Nasional atau lembaga lain yang ditunjuk. Problem selanjutnya adalah mekanisme penyaluran susu tersebut sampai ke tingkat kelurahan dan desa sebagai ujung tombak penyalurannya. Potensi korupsi dapat terjadi pada tahap pengadaan dan pendistribusian susu tersebut. Selain itu, program ini berpotensi menimbulkan defisit neraca perdagangan akibat impor untuk pemenuhan kebutuhan susu.

Risiko yang bakal dihadapi adalah potensi terjadinya korupsi oleh aparat desa dan kelurahan. Sebagai perbandingan, pada tahun 2023 dengan realisasi dana desa sebesar Rp54,71 triliun saja telah menyandera kepala desa pada beberapa wilayah untuk memenangkan paslon 02. Dapat dibayangkan tambahan dana yang disalurkan sebesar Rp460 triliun atau 632,74% akan menimbulkan permasalahan akuntabilitas prosedur pengadaan, pendistribusian, dan pembayaran.

Dari analisis ketersediaan anggaran, dapat dipastikan APBN 2025 tidak memungkinkan menyisihkan belanja kebutuhan makan siang dan susu gratis. Anatomi belanja APBN mencerminkan keterbatasan ruang fiskal karena besarnya beban belanja wajib dan belanja mengikat yang harus dialokasikan. Belanja wajib pendidikan dan kesehatan saja menyedot angggaran belanja hampir sepertiga belanja APBN. Selain itu, mekanisme dan prosedur pencairan dana APBN tidak memungkinkan disentralisasikan, sehingga penyaluran melalui dana desa dan DAU kelurahan berpotensi menciptakan peluang korupsi yang sulit dikendalikan.

Bagi Prabowo-Gibran, program ini ibarat memakan buah simalakama untuk menggambarkan betapa sulit pilihan yang menghadang. Apabila dilaksanakan akan menghadapi benturan kemampuan fiskal yang tersedia pada APBN. Selain itu, potensi terjadinya salah kelola karena risiko yang melekat pada aktifitas pengadaan dan pendistribusian kedua program dimaksud. Di pihak lain, tudingan pemberi harapan palsu yang dialamatkan kepadanya ketika menghapus atau tidak menunaikan janji politik menurunkan kredibilitas dan menggerogoti elektoralnya.

Penulis: Dr. Hamdani, MM. M.Siii,Ak. Ak
(Akademisi Departemen Akuntansi FEB Universitas Andalas/Pakar Keuangan Negara dan Daerah)